作者：陈兴华，董倩
来源：中国知网，原载于《中国石油大学学报(社会科学版)》年4月，第37卷第2期，文章原标题《我国城镇燃气特许经营权的纠纷表现及解决机制研究》
编者按：城镇燃气特许经营权具有天然垄断性,特许经营协议存在着主体地位悬殊、内容复杂等特点，因此城镇燃气特许经营权纠纷多发且比较复杂。城镇燃气特许经营权纠纷类型包括燃气企业之间、燃气企业与政府之间以及燃气企业与用户之间的纠纷。城镇燃气特许经营权的诉讼和非诉纠纷解决机制存在的问题各有不同，如诉讼方面存在依据不明等，而非诉方面则表现为非诉机制发展不全面。针对上述问题，可通过加强立法、监管以及非诉纠纷解决机制建设等途径，对燃气特许经营权纠纷解决机制进行完善。对于燃气企业而言，需注意风险的预防，并选择较为高效的纠纷解决方式，比如行政复议、行政诉讼。
正文：
燃气特许经营权的取得方式经历了三个阶段的演变：年以前，燃气市场初步发展，燃气特许经营权相关规定处于立法空缺状态，政府多以招商引资的方式引入企业推动当地燃气公用事业的发展，主要表现为签订投资协议而非燃气特许经营权协议，企业无偿且未约定期限而取得经营权；一年间，《市政公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》依次颁布实施，逐步奠定了以属地化特许经营为主的运作模式，采取招标方式获得特许经营权的比重逐渐加大；
年以后，燃气特许经营权法律法规日趋完善，竞争获得燃气特许经营权成为必要方式，这推动了社会资本积极投入公共事业三个阶段中，燃气特许经营权纠纷贯穿始终，如杭州大江东燃气特许经营权纠纷案[1]、陕西兴平特许经营权“一女二嫁”案①等。
和一般的商事行为相比,燃气特许经营权协议一方是政府,存在着诸多不确定性，导致纠纷解决的难度加大。长期以来，燃气特许经营权纠纷往往都是通过内部协商、妥协解决，随着近些年商事环境的不断完善和市场主体权利意识的不断觉醒，燃气特许经营权纠纷愈发多见。如何快速高效、公平公正地解决纠纷，成为摆在城镇燃气发展面前的一道必选题。本文梳理燃气特许经营权纠纷的类型，探寻燃气特许经营权纠纷多发的原因，分析目前燃气特许经营权纠纷解决机制中存在的问题，最后提出相应完善建议。
一、我国燃气特许经营权纠纷的类型
(一)以主体作为划分标准
燃气特许经营权的主体包括政府与特许经营者。但实践过程中，纠纷矛盾往往是由于第三方企业的介入而产生，或者是在燃气企业与燃气用户之间产生。因此，以主体作为划分标准,燃气特许经营权纠纷类型表现为燃气企业之间、燃气企业与燃气用户之间以及燃气企业与政府之间的纠纷。
1.燃气企业之间的纠纷
燃气经营具有前期投入大、投资回收周期长以及盈利能力弱的特点。采取特许经营的方式保障企业在某一地区的垄断经营,可鼓励企业投入资本，从而保障民众能够获得稳定的燃气供应服务。燃气企业之间的纠纷主要表现为以下几个方面：
（1）管网铺设占地纠纷。城市燃气管网铺设过程中会发生燃气企业铺设管线的路线与另一家燃气企业特许经营范围重叠的可能。由于两家企业特许经营权范围临近，极易发生抢占附近居民、工业、商业等用户的情况，占地纠纷应运而生。作为先占方的特许经营燃气企业会采取各种方式阻碍、抵制意图通过其特许经营范围铺设管道的企业施工，此种纠纷具有规模性以及普遍性。[2]
（2）燃气企业之间特许经营区域界限不明或交叉重叠。该现象通常发生于燃气企业与政府签订特许经营权合同后，由于合同内容约定不明确，导致燃气经营者之间的经营区域划分不明产生纠纷。建设部曾公布《管道燃气特许经营协议示范文本》，其中明确规定燃气特许经营区域应有四至描述并加附图进行全面界定。但实践中，协议往往以模糊笼统的表述来确定特许经营区域，不明确四至，无附图，从而埋下纠纷的隐患。
（3）工业直供、点供企业②与特许经营权企业之间的冲突。工业直供和点供所依据多为政策性文件，而政策性文件只具有指导性意见，不具有强制执行力，其依据与特许经营权相关法规、规章存在法律位阶上的冲突。此种行为破坏了大用户所在区域特许经营企业排他性经营权利的完整性，损害企业在特许经营期内的经济利益，故而极易激化工业大用户企业、上游供应商及特许经营企业之间的矛盾。
2.燃气企业与燃气用户之间的纠纷
燃气企业与燃气用户之间产生纠纷的主要原因在于，某一地域内燃气行业垄断、排他性的经营模式导致该地域内的燃气用户对于设备、价格、服务等缺乏选择空间。其中典型的纠纷表现为供气设备强制交易与收费矛盾,包括以下几方面：
(1)企业强制要求燃气用户购买其提供的设备材料。如以产品质量不符合国家规定或对用户自备设备安装性能不了解等为借口，使用户被迫购买使用其提供的设备材料;若用户自行提供设备材料，就不予供气或延期供气等。
(2)指定经营者提供服务，强制或变相强制用户接受。如以打包收取服务费、安装费等名义，将本应由燃气企业提供的委托检定燃气表服务、燃气入户的设计、安装等服务交由被指定的经营者提供，用户必须接受。
此外,还存在其他一些纠纷:燃气企业设定各种收缴费用的最低限额或保证金;燃气企业及其下属相关企业或被指定的经营者乱收费；强制用户购买非必需品，如保险或其他不必要的商品。[3]
3.燃气企业与政府之间的纠纷
政府和燃气企业是特许经营协议的签订主体，政府行为不严谨会直接影响燃气企业的权益及正常经营。燃气企业与政府之间的纠纷主要表现为以下几个方面：
(1)政府越级干预，即下级干预上级或上级指定下级的特许经营权授予。通常表现为签订特许经营协议的政府上级单位以下一级无资格为由，不认可其签订的协议;下级政府在无授权前提下将上级政府所在区域的燃气特许经营权授予企业。[4]且该情形下产生的纠纷会侵害企业合法权益甚至损害相关地区居民的用气权益。
(2)地方政府保护主义导致外地企业受到不公平待遇。此类纠纷多发生于本地燃气企业与外地燃气企业的特许经营地域范围相邻的情形下。某些地区的政府对本地的燃气企业尤其是国有企业做出过分的保护行为，采取多种方式打压外地企业,甚至下达行政命令直接干预。外地企业常常无法忍受，纠纷进而逐渐升级。
(3)政府单方面回收特许经营权。政府采特许经营方式进行燃气供应目的在于以低成本、低风险、高效率的方式服务民众，但当政府认为该目的无法实现时,可能提前收回授予经营者的特许经营权，终止特许经营协议。按正当程序，收回特许经营权应当遵循一定的准则和程序，即履行通知、协商、评估、收回、接管以及补偿的义务，由于双方对这些准则和程序分歧较大，故而容易产生纠纷。[2]
(4)空白历史遗留问题“空白”特许经营权是指之前在某区域无特许经营权规定，或仅由政府直接授予国有企业经营权。[3]在从无到有的过程中，较常出现的是燃气建设工程的债权债务承继纠纷。如在鞍山恒煜公司与黑龙江国通置业公司、黑龙江建龙化工公司建设工程施工合同纠纷案③中，涉及的便是国企改制中燃气特许经营权向社会资本转让产生的相关工程款债务承继纠纷。
(5)政府不作为导致特许经营权冲突。政府的不作为也是燃气企业与政府之间纠纷多发的重要原因之一，主要表现为以下几点：政府默许、纵容第三方进入实施侵权;政府不撤销在先特许经营权的前提下,后来者申请撤销在先的特许经营权，如以程序不合法等为由要求撤销授权。
(二)以侵害对象作为划分标准
燃气特许经营权的外在形式表现为特许经营协议，因此，由于违反特许经营协议约定而产生的纠纷是燃气特许经营纠纷的主要类型。此类纠纷所侵害的是一种相对权，即合同债权。此外，在经营过程中，不乏无特许经营权企业或以其他形式进行燃气经营的企业对特许经营者利益的侵害，即表现为侵权纠纷，其所侵害的是一种绝对权。
1.协议纠纷
协议纠纷发生于政府与特许经营企业之间，双方当事人因不完全履行、不履行或者以其他方式违反协议约定的，需要承担相应违约责任。主要有以下情形：
企业迟延履行导致协议目的无法实现,政府解除特许经营协议，从而引发纠纷。武汉中石油昆仑燃气有限公司与武汉市江夏区城市管理委员会一案④中，昆仑燃气有限公司未按照特许经营协议约定积极履行投资建设义务,导致工期拖延,供气目的无法实现。江夏区城市管理委员会出于社会公共利益的考量请求解除其与昆仑公司之间的协议，得到法院的支持。山东省寿光市政府、
潍坊市政府与山东省寿光中石油昆仑燃气公司纠纷一案[5]中，燃气公司无正当理由延迟履行，经寿光市政府催促后仍未履行相关义务，导致合同目的无法实现,寿光市政府故主张解除合同。
“一女二嫁”导致特许经营协议冲突。政府同两个以上的经营主体签订特许经营协议,使得某一地区的燃气特许经营权被重复授予。该问题有多种表现形式，如政府不取消在先公司的特许经营权，又不批准其开发新项目，但允许竞争者进入该区域进行开发；政府将已被授予权区域重新公开招投标；[6]政府缺乏契约意识，对在先企业经营状况不满,或由于企业经营不善，政府就在不解除在先特许经营权的前提下直接授予另一家企业特许经营权,导致前后企业的权利、区域等产生竞合;行政区划变更,新旧政府衔接不到位,导致对某一区域的特许经营权被重复取得，如中牟燃气公司、郑汴建设公司纠纷一案⑤。
政府在履约过程中随意违约毁约。从各地实践来看，燃气特许经营协议签订及履行过程中,政府不乏存在不诚信的情况，如项目实施范围调整、土地不能按时供应、规划调整等行为，违反协议的约定，损害了企业利益。由于协议涉及融资、建设、运营、设施移交等环节,任一环节政府违反协议约定都可能带来资源浪费、公共利益受损、社会资本亏损等后果。
2.侵权纠纷
侵权纠纷主要发生在特许经营企业和其他第三方企业之间，通常表现为其他企业对于特许经营企业特许经营权的侵害。具体包括：
(1)市场其他竞争者无视特许经营企业，直接侵权。燃气市场中除特许经营企业外，其他经营者想从中获利，就可能采取不正当的手段侵害有权企业的权益。如采取实际占有、渗透的方式侵犯在先企业的特许经营权；利用行政资源优势，阻挠在先企业新建项目审批；通过参与当地政府制定天然气相关规划的编制和审批工作，大幅抬高市场准入门槛,造成在先企业难以介入该市场等。[7]
(2)工业直供、点供侵权。年6月，国家发改委等13部委联合印发的《加快推进天然气利用的意见》规定’建立工业大用户自主选择资源和供气路径的机制……各级政府应加强统筹协调给予支持。向工业大用户供气……企业应具有燃气经营许可证。”依照该意见，工业大用户和第三方燃气企业可直接达成供用气协议。但这样就会造成特许经营企业的排他性经营权利受到侵害，导致其无法在原定特许经营期间内收回成本。此外,还容易产生燃气企业争抢大用户而引发恶性市场竞争以及管道重复建设、资源浪费等情形，同时有损政府信誉，甚至影响燃气供应服务的稳定性。
二、燃气特许经营权纠纷多发的原因探寻
（一）燃气特许经营权特性导致天然垄断
燃气特许经营权的取得方式和模式要求政府在某一地区和期限内只能与一家燃气企业签订特许经营协议,即排除市场竞争机制，形成一种天然的垄断特性。城镇燃气领域之所以选择特许经营的方式有多方面原因：首先，燃气投资成本较高、投资回收周期较长；其次，燃气相关基础设施重复建设会导致资源的浪费；最后，为保障民众生活，使其得到持续稳定的供气，需要稳定的经营者。燃气特许经营权的这种特性使其在对应区域与期限内具有独占性和排他性,这往往也是纠纷多发的原因之一。
（二）燃气特许经营权的法律性质存争议
燃气特许经营属市政公用事业特许经营的一种。特许经营方式表现为政府采取竞争方式选出适当经营者，双方签订协议明确权利义务和风险分担，约定经营者在一定期限和范围内投资建设运营相关公用事业并获得收益。对于燃气特许经营权的性质,最高人民法院（）民申字第号裁定对其做出用益物权的定性，与《中华人民共和国民法典》物权编相关规定一致，但学界存在不同的意见。吴红兵教授指出，燃气特许经营包括燃气特许经营专营权以及特许经营协议两个基本要素，燃气特许经营本质是“行政许可+契约管理”。[7]
李显冬教授认为政府与企业签订特许经营权协议产生财产权利，该权利的客体表现为特许经营者的“经营资格或能力”。[8]特许经营权除包含经营权、使用权外，对特许经营协议中约定某些权利义务的用益及处分性质使特许经营权不仅表现为一种财产权，更是一种准物权。[4]3陈新松律师也认为,城镇燃气管道特许经营权性质类似但并非物权，应是准物权并具有排他性。[9]任海清等采行政特许物权说，主张与私法物权相区别。[10]而王克稳教授先采财产权说，主张行政特许的本质是分配稀缺资源，出让国家所有的财产权；[11]后采区分说,与杨解君教授等从公法上依据具体情形判断特许经营权性质的主张相近。[12]综上可见，对于燃气特许经营权的法律性质存在不同见解，是导致实践中纠纷多发、解决方式或结论不一致的原因之一。
笔者认为,燃气特许经营权以准物权定性较为妥当。准物权具有承担较多公法上的义务、客体的不确定性、不能自由转让等特性。该权利特性在燃气特许经营权上表现为:燃气特许经营涉及公共利益，要更多遵守公法约束；燃气特许经营权是一种可以从事特定行为的资格;燃气特许经营权取得后不能自由转让，即不具有处分性。除此之外，该项权利最典型的特征便是具有排他性，即在某一地域、某一时限内，排除其他经营者对相关业务的经营。
（三）燃气特许经营权协议双方地位悬殊
燃气特许经营协议的签订主体是政府和燃气企业。首先，二者在主体身份上具有不对等性。政府是行政机关，代表着公权力；而企业则是民事主体,双方之间具有管理与被管理的关系。其次，政府不仅是燃气特许经营中的“运动员”，更是其中的“裁判者”。政府作为燃气特许经营协议的一方主体,享有权利履行义务,但也是监督协议履行、制裁违法协议行为的主体。政府与燃气企业双方地位悬殊,就可能会产生政府不当行为对燃气企业特许经营权的妨碍或侵害，从而导致纠纷的发生。
（四）燃气特许经营权协议内容具有复杂性
燃气特许经营协议的内容包括特许经营权的授予和终止，燃气设施的建设、维护和更新，安全管理职责，供气质量和服务，收费等内容，涉及的均是特许经营的重要环节。对于政府和燃气企业而言，在特许经营权的授予和终止方面可能会产生较多的摩擦和冲突。对于燃气企业与燃气用户而言，燃气设施、安全管理、供气质量以及费用价格等是纠纷的多发点。如果特许经营协议条款约定的不合理、不具体、不精确，会引起很多纠纷。
三、我国燃气特许经营权纠纷解决机制中存在的问题
从上文燃气特许经营权纠纷的类型和原因可见，当前燃气特许经营权纠纷多发且处理难度大。当前我国燃气特许经营权纠纷解决机制也存在较多问题，如诉讼中诉讼依据不足、非诉纠纷解决机制不完善等。
（一）诉讼机制中存在的问题
诉讼作为解决燃气特许经营权纠纷的一种重要方式,有民事诉讼和行政诉讼两种类型。民事诉讼适用于解决特许经营者与其他企业之间的纠纷，而行政诉讼适用于解决政府与特许经营者之间的纠纷。诉讼存在的突出问题是法律依据不足。特许经营以经营许可为前提，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等法律法规，只能够确定特许经营协议纠纷属于行政诉讼的受案范围，长期以来一直缺少更为详细的规定。
直至年12月10日，最高人民法院正式发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,才对行政协议的范围、诉讼主体的资格、管辖机构、协议效力的认定等重要事项作了进一步明确。特许经营权诉讼中,被告是政府的情况下，诉讼性质可以明确为行政诉讼,这一点已无争议;如果原被告都是企业,按照一般的诉讼原理,此项诉讼应当为民事诉讼，然而在特许经营权侵权纠纷中，往往还会牵涉到政府作为第三方，使得民事法律关系和行政权利关系交织在一起，导致案件处理起来极为复杂。这也是燃气特许经营权诉讼的一个大难题。
从行业立法角度来看,天然气行业基本法长期缺位，已出台的二十余部地方性燃气管理条例（管理办法）中，只有苏、闽、浙、晋、湘、沪6省市的燃气管理条例规定了管道燃气特许经营协议必须包括争议解决方式以及对燃气事故的处理与法律责任问题。应当说，行业立法的缺位是导致诉讼方式解决燃气特许经营权纠纷不畅的一个重要原因。
（二）非诉机制中存在的问题
实践中，燃气特许经营权纠纷通过协商达成和解的占比较高。协商和解有利于节省社会资源，维护社会公共利益,促进利益双方的纠纷解决，也有助于为未来的特许经营合作奠定良好的基础。协商和解具有较高的意思自治性，但也存在着问题：过程与结果很难受法律法规制约；和解协议无强制执行力，履行缺乏保障，甚至产生和解无效的情形等。
除协商和解外，调解也是纠纷解决的重要手段。一般而言，调解主要包括诉讼调解、行政调解、仲裁调解以及人民调解。调解与协商和解的不同之处在于，调解由中立第三方调和双方矛盾，协调各方利益。调解较为高效便捷，同时调解协议对双方具有一定的法定约束力。但调解在燃气特许经营权纠纷解决过程中所采用的占比较低，且多为诉讼调解。因为在政府与企业的纠纷中，调解适用的难度较大;此外，在涉及某些专业领域、专业技术等问题时，一般的调解也无法从根本上解决问题。
非诉机制中的仲裁方式值得